摘　要：我国金融运行在长期向市场化转型过程中积累起来的不良资产和金融风险已日趋显现，深化金融改革已成为大多数人的共识，金融改革的重要方向是明晰产权制度，但对于产权的确切定义和我国目前金融体系的产权制度安排缺乏深入的研究，目前提出的解决办法是通过股份制改造，建立民营银行来改进金融体系产权结构，但笔者认为，单纯形式上的改制，如没有配套的产权保护机制和与之相关的经济法规，无法达到改善银行治理结构的效果，必须在完善的产权保护机制下，强调股东的控制权，使经营活动受到具体的排他性、独立性和绝对性的财产所有权约束，才能建立真正的商业银行体系。 

    金融是现代经济的核心，中国的金融改革是建设社会主义市场经济历程中的重要环节。十一届三中全会以来，中国金融改革不断深化，已经完成了由单一银行垄断所有商业银行和中央银行的职能的垄断银行(即原来的中国人民银行)体制向中央银行，国有独资商业银行，股份制商业银行，城乡信用社，证券，保险，信托等门类齐全的金融体系的过渡。中国经济的货币化、金融化进程得到了迅猛的推进，金融在实现资源配置，促进经济发展方面正发挥越来越大的作用。 
    在充分肯定金融改革成果的同时，金融体系在长期向市场化转型过程中积累起来的问题和矛盾也日益突出。主要表现在国有独资商业银行的不良资产率过高，银行经营效率低下，金融风险隐患很多。在宏观经济整体表现良好的同时，金融体系却仍然在为如何加强金融监管，化解金融风险，解决不良贷款等问题所困扰。20%以上的不良贷款、近200万的金融从业人员和极低的劳动生产率，都在呼唤着对金融体系的改革深化。不少的专家学者也开出了各式各样的药方。概括起来主要有以下几种：一是认为国有独资商业银行存在产权不清晰、权责不明确、政企不分开、管理不科学的弊端。二是金融资源过度向国有企业倾斜，70%的贷款投向国有企业，但70%的新增利税却来自非国有经济。三是政府对银行的干预，政府多年来赋予了商业银行一定的调控职能，使地方政府有了干预银行信贷的理由。但归结来说，都把银行体系的产权结构当作问题的症结所在，所开出的药方也主要在通过公司化改造、股份化改造、改善产权结构或引入民间资本来使国有独资商业银行的治理结构发生变化，达到改善银行经营效益的目的。 
    是否完成股份制改造，完成产权结构调整，就能解决我国银行业存在的问题呢?现行银行体制的问题究竟出在那里。本文试图通过制度经济学的理论对其进行分析。 
    一、产权是什么 
    在谈到国有银行的弊端时，产权问题往往作为第一或主要的原因，一说起来就是产权不明晰是造成经营不善的根本原因。但是现在对产权的理解往往过于狭隘。在大多数人眼里，同时也是西方古典自由主义和正统经济学的传统观点，产权就是财产的归属，是对商品或劳务的某种自然权利，或者具体点说是当作那些商品本身。现在一些学者在讨论产权问题时，也往往局限于此。而实际上按照制度经济学的定义，并且也为更多的经济学者认同的产权的概念是："产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用权利"。在这里，经济物品可以是有形的，如土地、厂房、计算机、衣服等，也可以是无形的，如思想、信息、时间等。重要的是，这些物品必须是稀缺的，非稀缺物品不会产生"权利关系"。而强制实施是指这种权利关系可以是法律、法规和合约条款明确规定的，也可以是道德规范和约定俗成的。产权是授予特别个人某种权威的办法，利用这种权威，个人可以从不被禁止的使用方法中，选择任意一种对特定物品的使用方式。显然，产权不仅是一种权利，更是一种制度规则，是形成并确认人们对资产行使权利的方式。经济学意义上的产权与法律意义上的产权并不属于完全等同的概念。前者比后者要宽泛的多。事实上，法律既不是产权存在的充分条件，也不是必要条件。法律是随着国家的出现而产生的，原始社会没有国家和法律，但却不能说原始社会不存在产权。在任何社会，由法律规定和明确解释的权利只是一部分，甚至是一小部分，产权还要由社会的文化、习俗、伦理道德等支撑和维系。法律只能对产权作出原则性的规定，这些规定与社会通行的行为规范和道德准则等一起构成一个社会的基本产权制度。经济学所要研究的应该是存在的合法权利，而不是所有者的合法权利。 
    因此，我们在研究产权时，必须关注和强调的应该是事实上的产权，即社会中相互交往的人们事实上达成的权利安排和结构。关注的焦点应该是产权的实施和控制方面。新制度经济学常常举的一个例子就是假定某人(或某国)对一定范围的海域(包括海域内的各种资源)拥有法律上的所有权。从法律的观点看，他的所有权是清楚无误、界定明确的，但是，这并不意味着他同时拥有完备的事实上的所有权。由于海底的鱼可以四处游动，也许本来属于这人所有的海鱼会游到别人的海域而成为别人的捕捞物，或者主人不注意时别人也会跑过来在其海域捕捞一通。如果主人无法阻止这些行为或者阻止这些行为的费用非常高昂，那么其法律所有权将被严重削弱。只有主人发明或使用了一项技术(如浮箱养殖)使海鱼游动的范围不会超出他的海域，他对这片海域的产权才是明确的。这个例子说明了事实上的产权与产权主体排斥他人侵蚀染指其资源收益的程度密切相关。 
    此外，与产权的定义相通的观点还有，产权不仅是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。尽管产权与物相关，产权束常常附着在一种有形或无形的物品与服务上，.而且正是物的效用，物产生效用的能力及由于物的稀缺而诱发的竞争性使用才引起了对物的产权关系的安排，但是，一种产权不简单的是一种物品，不是简单的物资活动，而是抽象的社会关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人在与其他人交往过程中必须遵守的行为准则，或者承担不遵守的成本。因此，一个社会通行的产权制度是一系列用来确定每个成员相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。这一定义确定了产权的本质。只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。"所有权是道德之神"(孟德斯鸠，1748年)。一个社会如果没有产权，也就意味着个人没有约束，个人的自利行为所带来的必然不是亚当.斯密所描述的社会福利最大化，而是使社会坠人"一切人反对一切人的战争"。 
    产权的实质是一套激励和约束机制。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利，它构成了个人的选择集，个人就是根据社会安排给他的权利权衡成本和收益之后采取行动。产权会影响和激励行为，这是产权的一个基本功能。当产权没有明确界定时，个人就无法形成与他人交易的合理预期，"外部性"，"搭便车"等行为就难以避免。同样，当有了产权却得不到有力保障时，就没有积累和保护资源的激励，浪费和破坏性行为就会产生。从产权的英文(noperty Rights)是复数来看，它代表一束权利，是关于财产的各种权利的一种权利结构体系。产权束可以作无穷的划分。占有权，支配权，使用权，转让权，剩余索取权，继承权以及逃避灾难，要求履行契约，阻止他人侵犯的权利等，都是产权束这一向量中的组成元素，完整的产权应包含上述各项权利。但在产权权利束中如何划分其中所包含的权利结构，却无定论。许多新制度经济学学家认为：一项资产上的完备的产权一般包括：(1)使用权；(2)收益权；(3)让度权。其中，让度权是产权最根本的组成因素。 
    二、中国银行体系的产权归属 
    那么，中国银行体系面对的是一种什么样的产权制度安排呢?很明确的，国有独资商业银行面对的是"公有金融产权结构"，从法律角度来讲，国有银行的财产权是明晰的，无论是物权还是债权，都可以明确其法律归属，即国家。现在所说的产权不明晰，实质上应该是有效产权的不明晰。名义上使用权、收益权和让度权都属于国家，在理论上这些产权由国家占有，国家再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利，但国家作为一个抽象的主体必须通过其代理主体政府来实现其产权要求。因此产权的归属实际上是政府。政府对国有银行行使产权对应的相关权利时又必须通过国有银行的各级分支机构作为代理机构来实现。改革开放以来，中国银行制度发生的变革中，对这块公有金融产权的结构安排不外表现在"两个层次的分解"。即纵向分解和横向分解，其中纵向分解是国家各银行的派出性分设，银行按照部(副部)，局(副局)，处(副处)，科，股等与政府官员相对应的级别来设立总行，分行，中心支行，支行，办事处，储蓄所。银行经理人的身份在更大程度上是政府官员的身份。横向分解就是分行，中心支行，支行按照省，市(地区)，县的行政区划设立。经纵向分解的金融产权同时纳入地区分权构架。这种"条块结合"的金融产权的安排的特征是：(1)国家是金融产权的所有者，代表国家的政府在一个金字塔式的行政系统下管理银行，监控、组织银行的制度创新，主观上要求下级政府或非政府主体不利用上级授权去谋取自身利益而使制度发生变形。(2)地方政府在一定程度上介入了金融体制结构和金融资源的配置过程；(3)银行自身的产权规则已在一定程度上引入，经济市场化也在进一步推进，但国有银行的制度框架决定了银行的运营只能在中央政府和地方政府的行政系统的双重约束下开展。银行自身并不是明确的产权主体。而这种制度构架下，银行本身机构的管理者面对的是典型的委托-代理问题(principal-agent prob-lem)。在这种机制下，金融部门、中央政府、地方政府构成了多方博弈的格局。 
    三、国有产权下的弊端 
    目前国有产权的制度安排使得银行摆脱不了对政府的行政隶属和对上级领导关系的"纵向依赖"，银行主体不具备独立的决策权，所有权也成为一个模糊的概念，"剩余索取权"也因此失去监督意义，企业的产权结构失去了有效的制衡机制。 
    按地区设立的分支机构作为国家金融产权的各级代理机构与代表国家的中央政府和各级地方政府的效用函数并不总是一致的。由于权利是由国家选择的代理人来行使，作为权利的使用者，他对资源的使用和转让，以及最后的成果分配都不具有充分的权利，使得对经济绩效和对其他成员的监督和激励减低。代理机构出于自身效用最大化的目的，总会有利用上级的授权去做并未得到授权于他的事情的欲望，以满足自身利益的最大化。同时金融机构处在地方政府和中央政府的双层行政系统的缝隙中，而地方政府与中央政府的目标函数也不是完全一致的。在这种三方或更多方的利益冲突下，形成了金融分支机构的行为既受到了不合理的限制，又在某些领域不受监督或监督成本极高的现象。 
    作为市场经济下稀缺资源资金的配置部门，银行被认为是金融市场的主要力量，是宏观经济的核心，它们对经济的贡献被解释为充当储蓄者和投资者之间的金融中介。银行的功能是在向真实经济部门提供资金的同时，给居民存款者增加了价值。通过对潜在投资机会的评估，银行才能把从居民手中得到的闲置存款作成功的，有利可图的和符合公众利益的投资。但是银行面对的是一个不完全信息的市场，因此，银行是内生不稳定的。而作为政府财政替代职能的国有商业银行，在经营行为受到政府主导目标的约束的情况下，具有将风险向政府保险机构转移的趋向的动机。 
    由于银行体系受到的制度约束，国有产权的行使主体是政府，政府的利益最大化并不仅仅是利润的最大化，产权的代理主体政府往往为了追求政治利益而偏离利润最大化原则，在选择其代理人也具有从政治利益而非经济利益出发的倾向，在国有产权下的外部效应也是极大的，在许多情况下，银行本身缺乏经营的独立性，地方银行在政府官员和计划者的压力下被迫向政府指定的企业贷款，以满足地方经济发展的需求和政府官员对政绩的追求。而一旦企业由于经营不善或投资不当，导致企业无法偿还银行本息，甚至企业破产时，地方政府从自身利益的角度出发，往往把银行的贷款当作可以无偿使用或侵占的对象。对银行的债务缺乏保护，甚至有意逃废。银行很难通过有效的法律手段追索其合法的债务。在这种情况下，片面要求银行把效益和风险防范放在重要的位置是不现实的。银行只能通过严格的信贷配给来保护自身的权益。这直接导致了银行的"惜贷"和存款上存的现象。这也是在将银行效益作为考核指标的约束硬化后银行经营者的理性选择。从另一个角度来看，银行产权的拥有者实际上是政府，银行有义务实现政府的政治和经济目标，政府也有义务在银行出现问题时给予救助。银行也就缺乏审慎的动机来拒绝对企业放贷。在中国这样的转型经济国家中，政府出于对财政收入或工人就业等"外部效应"的考虑，是乐于救助陷于困境的企业的。在大多数地方尚未摆脱"吃饭财政"的现实情况下，只有通过银行承担了救助义务，而银行在政府干预下承担救助任务后，遇到由此产生的问题时，到头来政府也必须承担相关的义务。银行面临的是双重软预算约束，一是作为支持体面对企业的软预算约束，二是作为预算约束体面对自身的软预算约束，作为银行的支持体可能是政府或者是中央银行。面对第一种软预算约束，银行可能在外力的逼迫下向不良项目发放信贷。面对第二种软预算，银行可能出于谋取部门或个人利益的动机而向不良项目发放信贷。无论是那种原因，最后的结果都会使银行的不良贷款上升。由于银行对企业放贷是代政府履行了对企业出资的行为，同时银行的产权的最终拥有者也是政府。因此，所有的银行都享受到政府的间接担保，换句话说，所有的银行都"没有风险"。因为不管情不情愿，政府或政府主导下的中央银行都必须为银行这种不是完全商业化行为的结果"买单"。对由于银行经营不善导致的金融风险，银行本身固然难受，但更着急的却是政府和代表政府利益的中央银行，中国改革开放以来的金融实践的实例也证明了这一点。无论是剥离14000亿不良资产到四大资产管理公司，还是为化解风险广东省财政向中央政府380亿元人民币的借款。以及从中央到地方关闭的一大批信托投资公司，城乡信用社和农村基金会，中央银行(实质上是中央政府和各级地方政府)都对处于困境的银行或金融机构给予了救助。即使清盘的机构也由中央银行(最终仍是政府)支付了相关的成本。尽管为了防范道德风险，中国对建立储蓄保险制度一直存在争议。但对已发生的各类金融风险，为了防止出现连串的金融动荡和由此引起的社会动荡，中央银行都以极高的成本以再贷款的形式支付了储蓄者的存款本息。而这些损失的存款本来是被相关的金融机构投放在种种问题企业或成为有关当事人的"寻租成本"。这些做法反过来又扭曲了对银行管理层的激励，从而刺激了他们承担过度的风险。简单地说，在中国，银行经营者作为政府对金融机构产权的代理者，在很大程度上可以不为自己的行为负责或无法对自己的行为负责。不为自己的行为负责，意味着可以不顾经营效益，大盖楼堂馆所，把储户的存款挪用来改善自己的福利待遇。无法对自己的行为负责，即表现在地方政府的指令性的贷款和全社会普遍的信用缺失以及在相当多的地方得到地方政府支持的逃废债行为下，银行的债权债务得不到法律的保护，不良资产降比工作难度巨大。在多重因素的作用下，银行的风险不断积累，使中国银行业的金融风险成为国际国内关注的焦点。
    四、如何明晰中国银行体系的产权结构 
    无论外资还是内资，在可以看到的时段内，面对中国国有商业银行庞大的资产，都没有能力以单独的方式来取得相关的产权。现在较为普遍的思路是通过股份制改造，上市将产权社会化。但是，在中国的经济体制还不是完全意义上的市场经济，相关的产权保护机制和与之配套的经济法规尚不完善的情况下，即使完成了股份制改造和实现了上市的目标，银行的经营效益也未必一定就能得到改善。这里面临两个方面的问题，一是所有权结构分散的问题，由于中国的国有商业银行过于庞大，个人或企业在股份制后的银行中只能扮演小股东的角色，所有权的分散使的对银行的控制和激励无法避免面临免费搭车的问题，由于股权的分散，对银行经理对股东最大化资产长期价值的背离的控制，小股东们既没有权利，也没有足够的时间和精力来认真考虑。如果国有银行的产权全部出让给企业和个人，只要股权极度分散，那么，对众多股东持股的银行资产，银行经理的委托-代理矛盾并不可能降低。要形成与数额庞大，私人所有的个人股份资本相同性质的有效控制，就不能指望分散的私人持股制度，必须存在有足够私人资产的人，向这些银行注入大量的资金并持有巨额的股份资本，才能解决对银行的控制问题，而具有控制权的私人对资产增长的关注，才可能对银行经营绩效形成有效的约束。二是国家政治目标与银行商业化运行的矛盾。由于私有产权的法律地位尚不明晰，金融又是国民经济的核心，政府对金融的管制必然是严格的，但政府的任期目标与银行的利润最大化目标并不总是一致的。在国有产权架构下，银行的效益目标往往必须服从政治稳定和社会公正以及政府官员的政绩等多元的目标。由于对资源的支配权在产权所有者手中，而行使权利的是产权的代理主体政府，因此银行的股份制改造如果主体仍是国家控股的话，与改造之前的运营在控制上并不能发生本质上的改变。如果形成私人资本的控制，当然对银行的要求就是长期资本的升值和收益的最大化，但银行的具体经营目标往往也可能与政府的政治目标发生冲突。比如对三农的投入，比如对绩效不好的国有企业的资金贷放等等。如果发生冲突，那么在产权保护机制不完备的情况下，政府就有强烈的动机来用行政手段要求银行的经营服从政府的政治目标。即使是股份制也不能使在这一受到严格管制领域的银行具备不服从的能力。因此，股份制改造在产权保护的制度完善之前，充其量只能起到用社会资金来补充银行资本金的作用。还不能过高其估计在银行治理结构改善上的作用。 
    如何解决中国金融体系面临的产权困境，使银行的重心转向稳定的、注重长期价值的经营，按照国外的经验，应该是在完善的产权保护机制下，强调股东的控制权和与这些权利相关的责任，使银行的经营活动不再是"自己同自己进行借贷活动"的虚假的借贷活动。所有经营活动受到具体的排他性、独立性及绝对性的财产所有权约束。实现经济发展的长期目标与银行的商业特性，政府的政治目标的平衡和协调。仅仅从形式上完成的股份改造在产权归属不明晰的情况下，即使众多分散投资人"用脚投票"，也不能对银行经营者的行为产生足够的约束，因为他们的利益最大化的目标仍然是政府对其行为的肯定(反映在其职务的升迁)或个人经济收益上(反映在内部人控制下的权利寻租和道德风险)。在产权制度完全建立起来以前，银行就摆脱不了无法真正按商业化经营的命运。 
    在本文撰写即将完成时，中国的十届人大对金融体制又做了一次重大的改革。为了强化金融监管，成立了中国银行业监管委员会，将监管职能从中央银行分离。同时成立的还有国有资产管理委员会，代表国家履行出资人的职责。笔者希望在这种制度的改进过程中，使银行的真实产权明晰。同时出资人(目前还是国家)追求的目标确定和不要过于多元化，不要让银行承担原本应由财政承担的职能。只有这样银行才能摆脱目前产权结构效率低下的制度缺陷，成为在市场机制下有效完成资源配置，促进经济发展的重要工具和手段。