「摘要」内部控制是衡量现代企业管理的重要标志。随着我国社会主义市场经济的发展，企业内部控制越来越重要。内部控制理论与实践的发展经历了一个漫长的时期。我国目前对企业内部控制认识不一致，比较混乱。造成这种现状的主要原因是市场经济不发达、对内部控制重视不够。我国企业内部控制建设应统一指导和规范、全面构建整体框架。

　　「关键词」内部控制；整体框架；竞争机制；控制环境；监督机制

　　近年来，震惊世界的会计造假案件、“航空母舰”级企业轰然倒闭案件接二连三地发生，在惨痛教训刺激下，各国会计乃至整个管理领域对构建完善的企业内部控制的需求日益强烈。2001年6月以来，我国财政部相继发布了《内部会计控制规范—基本规范、货币资金、采购与付款、销售与收款、工程项目》等试行制度，这表明我国在现代企业内部控制规范化方面取得了部分研究成果并开始进入实践阶段。但是，如何构建完善的内部控制，在目前条件下应从何入手，我国理论界还存在不少争议。

　　一、内部控制的概念

　　对于内部控制的概念我国目前还没有统一的定义，目前主要有三种观点：一是内部控制系统观点，认为内部控制分为内部会计控制和内部管理控制，由组织结构、职务分离、业务程序、处理手续等因素构成。这一观点是1958年AICPA发布的第29号审计程序公报《独立审计人员评价内部控制的范围》提出的；二是内部控制结构观点，认为内部控制结构由控制环境、会计系统和控制程序组成。该观点是1988年AICPA发布的《审计准则公告第55号》中提出的，我国1997年实施的《独立审计具体准则第九号——内部控制与审计风险》套用了这一理论。这也是目前我国CPA沿用的内部控制结构。三是内部控制整体框架观点，认为内部控制是由董事会、经理当局以及其他员工为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循等三个目标而提供合理保证的过程，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五个相互联系的要素。这是美国资助组织委员会（COSO）在1992年发布的《内部控制——整体框架》的报告中提出的。

　　二、我国企业内部控制的现状

　　我国由于实行市场经济时间只有十年的时间，企业刚刚认识到内部控制的重要性，对内部控制的研究和实践正处于摸索阶段，内控思想散见于各部门、各组织的相关文件中，呈现出比较混乱的局面。主要表现在：

　　第一，内部控制在概念上不统一。我国尚未正式提出权威性很高的内部控制概念，对于内部控制的完整性、合理性及有效性更是缺乏一个公认的标准体系。现行的规范制度中，只有审计准则第九号《企业内部控制与审计风险》和新修订的《会计法》正式提出了若干与内部控制相关的要求，但立足点和出发点分别是从报表审计的角度和对企业内部会计控制的规定的角度来进行的规范。刚刚发布的《内部会计控制基本规范》只是限于会计领域，而且该规范的诸多内容是非常原则性的。一些企业管理者对内部控制也存在很多误解，如有的认为内部控制就是不相容会计岗位的分离，有的认为内部控制就是报账规定，有的认为内部控制就是内部纪律要求等等。

　　第二，对内部控制的重要性认识不足。由于内部控制不能直接产生经济价值，间接效益也需要较长的周期才能看出，而且需要多设置人员岗位，需要制定大量的规章制度，需要增加办事环节和程序，因而多数企业把精力主要放在生产和营销上；有的认为加强内部控制，束缚了自己的手脚，影响办事效率；甚至有的认为搞内部控制就是对自己人的不信任，容易制造内部矛盾等。新疆众和公司任用服刑犯掌管4.5亿资产的案例就是一个突出的案例。

　　第三，我国还没有形成内部控制的整体框架。目前，由于对内部控制概念认识混乱，因而对内部控制应包括哪些内容、应如何构建、各种要素有哪些联系等也认识不一，各企业内部控制的构建也是千差万别。

　　第四，内部控制执行不力。我国现有内部控制只注重制度的文字编写环节，严重忽略了如何执行制度、判断和报告制度执行的状况、矫正制度执行的偏差等方面。许多企业的内部控制制度是挂在墙上、写在纸上制度，实际执行情况可想而知。企业内部控制制度执行情况评价、报告等也鲜有实施。

　　第五，在内控制度设计上明显存在着各自为政、就事论事的倾向。财政部门着重抓了内部会计控制建设，财政部于1986年颁发《会计基础工作规范》，2001年以来发布了四个内部会计控制规范。证券监管部门对上市公司内部控制的报告作了一些规定，2000年国家证监会发布了《公开发行证券公司信息披露变报规则》，对公开发行证券的金融企业内部控制的披露作了一点要求。中国注册会计师协会对事务所的内部控制作了要求。国家审计署实施的《中华人民共和国国家审计基本准则》对内控制度的测试当作“作业准则”予以规定。整体来看，全国没有统一的协调和规划，各部门只在自己的职责范围内，针对具体事件制定要求。

　　第六，与西方国家相比还有很大的差距。虽然理论界对西方整体框架理论的科学性有所认识，但部分理论界人士、多数政策制定者、大部分企业管理当局对内部控制的认识尚有待统一和提高。

　　三、形成我国企业内部控制现状的原因

　　形成我国企业内部控制混乱局面的原因是多方面的。具体分析，主要有以下几方面：

　　第一，市场经济不发达。从内部控制的发展历史可以看出，内部控制发展的外部动因是市场竞争的加剧。我国刚从计划经济过渡到市场经济，计划经济的影响时时处处可见，市场竞争有不规范的地方，计划经济思维的惯性影响内部控制的发展。

　　第二，缺少指导企业建设内部控制制度的权威。由于国家经济管理还没有从计划经济的模式中完全脱离出来，条块分割的局面还没有完全打破，企业界还没有形成如COSO之类的权威组织，大部分管理制度建设靠国家有关部门的规定进行，而国家部门在自己职责范围内各司其职，因而没有形成统一的权威的内部控制概念和建设规划。

　　第三，企业风险意识不强。在计划经济时代，国家计划规避了市场风险，而市场经济风险处处存在，许多企业仍然是计划经济决策方式，对市场风险没有充分认识，没有相应的内部控制机制，只凭管理者的感觉盲目决策，造成大量的失败教训。春都集团、广东国投、东北华联等不胜枚举的案例都是这方面的充分证明。

　　第四，没有形成良好的控制环境。全国没有形成统一的内部控制概念，而政出多门不利于企业内部控制的建设。大部分企业没有自己的企业文化。企业内部控制体制不顺，有相当一部分企业没有建立内控机构，已建立的部分机构多数处于被控制对象的领导之下，不能充分发挥应有的作用。没有建立有效的内部控制激励机制，大部分内控制度流于形式。

　　第五，没有完善的内部控制评价机制。长期以来，对企业管理者业绩考核以利润为主要依据，很少对其内部控制综合考察。内部控制状况对企业内外利害关系方也没有立竿见影的利益影响，各方对此关注不够。虽然近来证监会对少部分企业有所要求，国家审计署也作为测试的一项内容，但这只是笼统的要求，没有严格的评价体系和制约机制，约束性不强。

　　第六，外部监督乏力。虽然我国已形成了包括政府监督和社会监督在内的企业外部监督体系，但监督效果却不尽人意。其主要原因，一是各种监督的功能交叉、标准不一，加之分散管理、缺乏沟通，未能形成有效的合力；二是有的监督没有按照设定的目标进行，有的甚至以平衡预算和创收为目的，再加上个别黑幕交易，监督弱化问题严重，对内部控制问题更是不报告、不追究；三是会计师事务所不规范的执业环境和不正当的业务竞争，以及对注册会计师监督不力，使得“经济警察”的作用并没有发挥出来。

　　四、加强我国企业内部控制建设的对策

　　针对我国企业内部控制混乱的现状及其形成的原因，考虑我国基本国情和企业特点，借鉴国外先进理论和经验，对加强我国企业内部控制建设的提出如下建议：

　　第一，充分发挥政府部门的主导作用。由于我国市场经济刚刚起步，只有十来年的历史，同西方几百年的市场经济相比，自我完善能力较弱，加上我国计划经济的长期影响，企业对政府依赖性较强，因此政府要充分发挥对能动作用和主导作用，为企业内部控制建设营造良好的外部环境。

　　1.完善我国社会主义市场经济竞争机制。一方面要加强法制建设，建立更加透明、公平、高效的市场竞争规则；更重要的是要严格执法，大力整顿和规范市场经济秩序。良好的市场竞争环境，会有力激发企业内部控制建设意识，从根本上促进内部控制建设。

　　2.加强我国企业内部控制建设的统一规划和指导。鉴于我国企业界民间组织不太发达，权威性的规范制度均由政府制定的实际情况，我国应由国务院企业管理部门牵头，联合相关部门，组织有关专家，成立企业内部控制建设指导小组，统一对内部控制的认识，制定我国企业内部控制建设规划，推进企业内部控制建设。

　　3.推动适合我国国情的内部控制理论研究。西方内部控制整体框架理论较为完善，其权威性得到世界公认，我们可以充分借鉴。但毕竟我国是社会主义市场经济，不能不考虑国有企业的公有制性质，尤其是我国内控制度具有的用来堵塞国有资产流失漏洞、遏制领导干部贪污腐败、规避盈利或非盈利组织经营风险、制止虚假会计信息流入社会（包括企业主管部门）等功能要给予充分考虑，以防企业内部控制中忽视了国家利益，给国家造成损失。同时，要推动我国企业内部控制标准规范和评价体系的研究制定。

　　第二，加强企业内部控制环境的建设。控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。目前我国要加强以下方面的建设：

　　1.董事会。董事会是公司内部控制系统的核心。目前，我国很多公司在形式上建立了董事会、监事会，但实际工作中还存在许多误区，真正的法人治理结构并未完全建立。董事会的监控作用严重弱化，“董事”不“懂事”，通常是“虚职”，且缺少必要的常设机构。如“东方锅炉”案例，在很大程度上就是因为董事会与总经理职责重复、“一套人马两块牌子”造成的。

　　2.企业管理者的素质与管理哲学。我国还未形成一个约束、监督与激励经理人员的外部机制，因此管理者自我完善和自我提高的动力和压力比较小。以郑州亚细亚集团为例：1997年初新任董事长发现集团机构根本无人主持运作，管理人员都忙于私事。正因为管理层的操守和价值观若此，才导致了亚细亚集团的悲剧。因此，应尽快提高企业管理者尤其是国有企业管理者的素质。

　　3.企业文化。我国企业的经营管理者应该注重对企业文化的培养与优化，同时，应避免一种只注重小团体和短期效益的企业文化，保持一种健康的文化氛围。否则，即使象安然那样的大公司也会走向覆辙。

　　第三，强化外部监督与约束机制。一是要发挥政府在内部控制建设方面的作用。在管理者内部控制观念普遍淡薄的情况下，应当依靠政府的权威性，按照有关法律法规来规范企业建立健全内部控制制度并使之有效实施。同时要加大执行力度，对不能加强企业自身内部控制、违反法律法规导致企业目标没有实现的，应依法追究管理者的责任。二是通过中介组织，依据独立审计准则，对照内部控制评价标准体系，站在公正的立场上对企业内部控制状况进行评估，及时发现企业有失“公允”及其他不当的行为，帮助企业加以纠正。

　　建立和完善内部控制是企业在市场经济下必然而且必需的选择。但我们必须看到，在我国现实国情下，内部控制的建设不是短期内就能完成的，也不是单靠企业自身的努力就可以达到的。因此，需要政府、企业、社会各方面共同努力，加快步伐，早日建成符合我国国情的内部控制整体框架，促进我国社会主义市场经济的健康发展。

　　参考资料：

　　1.《内部控制设计》，李凤鸣，经济管理出版社1998年

　　2.《企业战略管理教程》，徐二明，高等教育出版社2000年

　　3.论内部控制，杨海群，中国经济改革研究论文2001年卷

　　4.关于我国内部控制规范建设的思考，陈铃，《会计研究》2001. 8

　　5.内部控制的经济学思考，刘明辉张宜霞，《会计研究》2002. 8

　　6.《内部会计控制制度讲解》，内部会计控制制度课题组，2002年

　　7.《北方省市区会计学会20次学术研讨会论文汇编》2003年

　　8.对内部财务控制概念的思考，黄娟魏郎，《金融会计》2003.4

　　9.内部控制制度建设与会计信息质量，张培东，《会计之友》2003.5